撰文/李奕萱(臺灣動物與人學會記者)
臺灣動物保護相關工作多由「動物保護檢查員(簡稱動檢員)」執行,動保案件經常涉及執法,然因政府部門資源有限的情況下,多半常與民間單位合作。而為促進公私協力關係,增進行政效率,農業部與財團法人工業技術研究院、臺灣動物與人學會合作,邀請英國皇家防止虐待動物協會(後稱RSPCA)於2023年12月7、8兩日舉行國際交流會議,與臺灣政府官員、現任動檢員、動保團體分享人員培訓與跨單位合作方法。
RSPCA成立於1824年,早期主要著重於農場動物及鬥熊等動物娛樂議題。現在RSPCA有完整的科學、政策團隊,協助政府制定不同動物相關法制,同時設有動保檢查員(Animal Protection Inspector)、動物救援員(Animal Rescue Officer),負責動物虐待案件的調查、安置、起訴,也有做野生動物的救援。
RSPCA與臺灣在處理動保案件時,有兩個根本上的差異,一為角色,二為權責。RSPCA為民間組織,卻負責動物保護案件中的大量調查工作,並與警方、官方指派的動物管理員(同稱inspector,但為官方指派)合作;而臺灣則是以政府聘僱的動檢員為主要執行者,民間單位為輔。權責部分,臺灣政府的動檢員雖有法律明定稽查職權,但其擁有的執法公權力也不如警察完整;另一方面,由於RSPCA並非政府單位,因此實際上並沒有法律賦予的調查權。雖然模式不盡相同,但動保工作上的挑戰是類似的,動保司司長江文全就提到:「雖然國情不同,但處理『人』這個問題,本質上是一樣的。」
RSPCA訓練發展部經理Richard Seddon點出,在這樣的限制下,RSPCA即是透過多方合作與信任機制,思考出可行的模式,去應對棘手的動物議題。
基於「互信」的合作模式
Richard說明,RSPCA歷史悠久,且有培訓專業,在英國擁有「專家」的角色定位,雖然人數有限,不是每一次都可以實體支援,但可以提供諮詢、給予建議,平常合作的單位除了警方、各個當地政府指派的動物管理員外,在寵物店經營的議題上,也會跟消保官合作。
在英國《動物福利法》規定下,當地政府可以派任「動物管理員」,他們具有收容、抓捕動物的公權力,另外還可以派發各種認證、執照,不過由於動物虐待案件長期屬於RSPCA的工作範疇,所以主要還是交給RSPCA處理,惟申訴案件需要扣押動物時,才必須聯絡動物管理員或警方協助。
Richard表示,警方的訓練包山包海,能處理具有攻擊性的人、應對竊盜問題,但比較不了解《動物福利法》,這時就需要RSPCA的協助,「我們能蒐證、依法起訴,如果由我們起訴,我們也會承擔所有費用:獸醫、收容、運送等(編按:RSPCA主要收入來自捐款),警方只要協助出庭當證人就好。」這些合作都是建立在互信之上,沒有特別協議,RSPCA會特別培訓與警方合作、對話的方法,也會確保人員知悉警方擁有哪些公權力。一方面,這樣能減輕警方需要全盤了解法規的壓力,另一方面,則可以避免警方「挑軟柿子吃」。
例如,有些警察可能因為不了解,或是為了省事,告訴動物救援員:「破門而入只能用在拯救人的生命,不能用在動物上。」這時RSPCA就可以提醒警方,破門而入保護「財產(法律來說動物是財產)」也是可以的,不用擔心事後要賠償或得跟人道歉。近年常傳出狗被留在車上、不幸熱死的慘劇,Richard點出,在緊急狀況下,RSPCA和警方可以協力破窗救援。
比較複雜的案件上,例如鬥狗、鬥雞涉及組織犯罪,就會由RSPCA負責動福案件,警方則主導行動並負責處理其他犯罪行為。
警方之外,RSPCA也有和其他民間或官方單位合作:在破獲犬隻繁殖場、需要收容大量犬隻時,會請其他慈善機構協助收容;消保官在稽查寵物環境時,會向RSPCA諮詢環境是否符合動物福利、判斷是否要給執照;在道路、鐵道的動物救援上,RSPCA會跟公路局、國家鐵路局合作,提供基礎動物救援課程,也請單位進行封路,確保工作人員安全。另外,RSPCA也經常和地方政府協力,例如在水災時,受過專業水上救難的RSPCA成員會提供船隻設備,協助消防隊救援受困動物。
需要多方協力的問題:囤積動物
近年,無論在臺灣、日本等東亞國家,還是在英、美等西方國家,都出現很多大規模囤積動物事件。囤積是相當棘手的問題,考量民眾的自由與權利,動檢員很難進入私人土地調查私人財產。
RSPCA國際事務部總監Paul Littlefair提到:「囤積動物的人常常自認最會照顧動物,不願意聽別人的建議。他們會覺得受到迫害:鄰居不喜歡他們、政府不喜歡他們,大家都想找碴。」有時候RSPCA人員提供改善方向,囤積者會答應改善,但實際上只是希望讓RSPCA趕快離開。
囤積涉及很多面向,不只是動物福利的侵害,還有噪音、氣味、廢水和人畜共通傳染病等公共衛生問題,如果屋內有孩童,更會涉及兒童福利情況,若要從根本改善,則需要心理健康的專業支援。這種時候,不同單位、機構會需要合作,但偏偏各方協作時容易產生矛盾。
對此,Paul的建議是,事前要先跟各機關打好關係,未來處理危機時,比較能得到協助。RSPCA自己也會做好足夠的準備,包含預備「緊急包(內有手套、籠子、個人保護衣物、捕捉動物的工具)」,到現場也設有一套SOP,包含針對每一隻動物做蒐證,以制式記錄表寫下性別、品種等資訊、動物福利的評估,並給獸醫師簽名。
Richard指出,在做這一類的訓練時,RSPCA會模擬在時間壓力下,如何和各個組織合作、開會,確定每個人的角色定位、分工。為了應對動物虐待現場的兒童福利問題,RSPCA也跟英國全國防止虐待兒童協會合作,如果在動物虐待現場,見到狀況令人擔心的被虐孩童,可以立即轉介社福單位。
因地制宜,建立更多公私協力可能性
臺灣動物與人學會理事長吳宗憲提醒,華人社會中,NGO出現的時機跟邏輯,大多是始於政府失靈,不過西方認為NGO可以有更高的能動性,能自主行動,所以臺英兩方的運作方式並不一樣。雖然不可能完全把原有模式打掉重練,不過可以參考對方做得好的部分。
台灣防止動物虐待協會(TSPCA)創辦人姜怡如則提到,TSPCA剛創立時,就希望避免跟政府對立、對抗,而是公私協力,盡可能保護動物。努力至今,他們跟某些縣市已建立起默契,作法如同RSPCA所說,是先建立互信,讓縣市政府意識到TSPCA是提供協助的角色。
姜怡如表示,過去常常是發生一個重大案件,大家就很心急,質疑政府為什麼不介入,但現在組織內部經常在檢討,希望更理解各縣市政府面對的挑戰,並提供資源:「我們沒有公權力,但願意一對一跟飼主溝通、給予協助,或是提供醫療協助、捐贈物資。」
動保行政科科長鄭祝菁最後說明,社會對動物福利的期待每一年都在提高,對政府部門必然會造成壓力,尤其政府各機關會有員額的框架,無法快速改善某些縣市的執法人力不足問題,有時無法應對大家的期待;不過很感謝NGO這幾年看到政府困境,也覺得這樣有助建立公私協力機制。她提議,未來在各種案件上,政府和NGO可以先一起沙盤推演,進到現場前就先規劃好人力配置、裝備需求。
本次國際會議由農業部指導,由財團法人工業技術研究院、臺灣動物與人學會執行。
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